基于經(jīng)濟法看我國綠色建筑的發(fā)展問題
點擊次數(shù):1576 更新時間:2013-05-20
綠色建筑是指在建筑的全壽命周期內(nèi),zui大限度地節(jié)約資源(節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材)、保護環(huán)境和減少污染,為人們提供健康、適用和的使用空間,與自然和諧共生的建筑①。自上世紀90年代綠色建筑概念引入我國,我國就開始了建設(shè)綠色建筑的實踐。截至2010年底,已評出114個標(biāo)識的綠色建筑。2012年,*、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布通知指出,力爭到2020年綠色建筑占新建建筑比重超過30%[1]。目前關(guān)于綠色建筑的研究多集中在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域,筆者在考察影響目標(biāo)實現(xiàn)的因素時發(fā)現(xiàn),法律對各種利益關(guān)系的權(quán)利義務(wù)配置至關(guān)重要,處于制度層次的法律是推動綠色建筑發(fā)展的重要保障。綠色建筑法本質(zhì)上屬于經(jīng)濟法,經(jīng)濟法要求處理好政府與市場、法律與政策和市場中各利益主體之間的關(guān)系。本文擬從以上幾組矛盾關(guān)系中發(fā)現(xiàn)我國發(fā)展綠色建筑中的癥結(jié)所在,并提出解決問題的建議。
一、綠色建筑發(fā)展的主導(dǎo)力量———政府還是市場
建筑建造及其使用運行、既有建筑改造和建筑壽命終結(jié)后處理的人類活動會對能源和環(huán)境帶來巨大影響,這一規(guī)律已越來越被人們所重視。發(fā)展綠色建筑,一方面是人類社會可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)社會利益本位的要求;另一方面,綠色建筑本身也符合社會公眾的私人利益,綠色建筑可使私人消費者使用舒適、環(huán)保的居所,又不必支出更多的資源和使用費用。所以,發(fā)展綠色建筑具有兩個方面的積極性,即政府為了維護社會公益而大力提倡發(fā)展綠色建筑,積極推動綠色建筑的開發(fā)和建設(shè),消費者為了私人利益而有動力購買和使用綠色建筑。因此,與其他市場一樣,在綠色建筑發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)存在兩種發(fā)揮作用的力量。但是,目前在我國綠色建筑發(fā)展過程中,綠色建筑的開發(fā)建設(shè)主要是依靠政府通過行政手段來推動的,政府通過發(fā)布大量的政策文件和具體的行動計劃實施發(fā)展綠色建筑的規(guī)劃,在實際上發(fā)揮著主導(dǎo)作用。具體開發(fā)建設(shè)綠色建筑的開發(fā)商更多地以追求利潤為天職,以利用政府政策爭取補貼、稅收優(yōu)惠為主要目標(biāo)。而消費者似乎并不買綠色建筑的帳,只關(guān)心房屋的位置、面積、建造質(zhì)量、總體價格等,對房屋的綠色指標(biāo)并不關(guān)注。也就是說,在目前的綠色建筑市場中,政府似乎在唱獨角戲。后兩個主體的這種“依賴”、“無所謂”的心理和行為很不利于綠色建筑市場的進一步發(fā)展。
經(jīng)濟法學(xué)原理認為,在市場失靈的情況下,政府干預(yù)是必要的。同時,即使政府有必要進行干預(yù)時,該干預(yù)也是要有限度和界限的[2]。具體到綠色建筑市場,我國政府的干預(yù)是否必要和合理,要分情況分階段進行具體分析。在我國一直以來實行的“強政府、弱社會”治理模式下,市場的啟動多由政府來進行,因此,在綠色建筑發(fā)展的初始階段,政府強有力的推動和干預(yù)是必要的。自發(fā)緩慢形成的綠色建筑市場與保護環(huán)境、節(jié)約能源的社會目標(biāo)相差過遠。所以,政府的強行啟動和強制要求是具有正當(dāng)性和合法性的。在市場啟動之后的一段時期內(nèi),政府的干預(yù)也有繼續(xù)存在的必要,在我國已經(jīng)發(fā)生過很多政府*退出后,某些領(lǐng)域的市場立刻土崩瓦解的先例。但是,等市場有了一定的自我造血功能之后,政府就應(yīng)當(dāng)大幅度退出,以釋放市場主體交易的自由空間,充分發(fā)揮市場主體的自主作用。此時,政府對市場的干預(yù)范圍、方式和形式要有根本性的變化。具體而言,政府應(yīng)當(dāng)將綠色建筑發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)交還社會和市場本身,主要的干預(yù)領(lǐng)域應(yīng)限制在制定綠色建筑法律、完善綠色建筑市場環(huán)境、規(guī)制綠色建筑市場秩序之內(nèi);干預(yù)的方式也要從微觀干預(yù)向宏觀干預(yù)、從具體干預(yù)向抽象干預(yù)、從直接干預(yù)向間接干預(yù)轉(zhuǎn)化。
在綠色建筑立法方面,國家和政府應(yīng)該結(jié)合我國資源、能源現(xiàn)狀,結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟實力和社會總體發(fā)展水平,制定發(fā)展綠色建筑的總體目標(biāo)和科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一系列切實可行的法律制度體系。特別要注意對綠色建筑發(fā)展進行宏觀調(diào)控,擴大法律監(jiān)督的覆蓋面,以促成全國綠色建筑市場的形成。其次,政府應(yīng)當(dāng)將對綠色建筑市場的監(jiān)管放在重要地位。在綠色建筑市場環(huán)境方面,*政府主管部門應(yīng)組織專家定期檢查地方政府、企業(yè)建筑節(jié)能實施計劃及進展情況。針對綠色建筑良莠不齊、惡性競爭和假冒偽劣充斥等市場秩序混亂的現(xiàn)狀,各級政府應(yīng)當(dāng)加強市場監(jiān)督和管理機制,建立公平競爭的市場秩序[3](P36)。zui后,政府應(yīng)注重結(jié)合利用直接行政手段和間接經(jīng)濟激勵手段,協(xié)調(diào)開發(fā)商、消費者、社會中介等各市場主體之間的利益關(guān)系。對于開發(fā)商,除了重點利用補貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟手段進行引導(dǎo)外,應(yīng)當(dāng)加強市場準(zhǔn)入、資質(zhì)、行政責(zé)任等方面的監(jiān)管和責(zé)任追究;對于消費者,則主要應(yīng)運用信息披露、*等激勵手段;對于社會服務(wù)中介,在zui初階段要大力扶持和培育,成熟后要更多運用市場監(jiān)管手段進行管理。
二、綠色建筑發(fā)展的行為準(zhǔn)則———法律還是政策
綠色建筑法具有經(jīng)濟法的一般特征,具有很強的政策性。而綠色建筑本身主要是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物,綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)是不斷發(fā)展的。那么,綠色建筑法是否就可以流動不居呢?綠色建筑法律與政策的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是怎樣的?
在我國,廣義上的綠色建筑法構(gòu)成層次十分豐富,既有“節(jié)能法”這種位階較高的法律,又有“綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)”這種具體的技術(shù)性規(guī)范,還有數(shù)量眾多的各地根據(jù)情況制定的政策。筆者認為,處理好綠色建筑法律與政策之間的關(guān)系的原則是,綠色建筑法律規(guī)定綠色建筑發(fā)展總體的理念、原則、強制性標(biāo)準(zhǔn)等zui低要求,其余的事情交由政策、標(biāo)準(zhǔn)來完成,要充分發(fā)揮政策、標(biāo)準(zhǔn)的作用。這樣設(shè)計的現(xiàn)實基礎(chǔ)是,除了科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展的因素外,我國幅員遼闊,各地的氣候條件、地理環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟發(fā)展、生活水平與社會習(xí)俗等都有巨大的差異,作為未來建筑發(fā)展方向的綠色建筑與區(qū)域氣候、經(jīng)濟條件等密切相關(guān)。如果全國搞一刀切或者綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)固定不變,就會與發(fā)展綠色建筑的理念和價值要求發(fā)生較大的偏差或者背道而馳。
要完善綠色建筑政策、標(biāo)準(zhǔn)體系,一方面要正確對待國外標(biāo)準(zhǔn),另一方面要建立適合各區(qū)域特點的綠色標(biāo)準(zhǔn)。事實證明,國外綠色建筑的價值理念是值得借鑒的。但是,某些國家的綠色建筑的具體指標(biāo)嚴重忽視甚至背離了我國不同地域的能源資源供應(yīng)特點和建筑功能需求,會帶來極大的技術(shù)隱患和不正確的社會導(dǎo)向,因此,要正確甄別國外政策和標(biāo)準(zhǔn),然后再決定是否適合我國實際。同理,在國內(nèi),如果用一個標(biāo)準(zhǔn)去統(tǒng)一要求所有的建筑,是不現(xiàn)實更是不符合綠色原則的。例如,我國陜北延安一帶的窯洞建筑,順坡而建,冬暖夏涼,既節(jié)約土地,又節(jié)約能源,早已是“綠色建筑”。后來政府要求建造統(tǒng)一的綠色樓房建筑,這些建筑遠不如以前的窯洞“綠色”,反而失去了當(dāng)?shù)卦械木G色節(jié)能優(yōu)勢。所以政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定要因地制宜,不同氣候地形區(qū)的建筑的綠色標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不一樣。再如,日本自2003年頒布了針對新建建筑的評價標(biāo)準(zhǔn)后,目前已先后頒布了針對既有建筑、改建建筑、新建獨立式住宅、城市規(guī)劃、學(xué)校以及熱導(dǎo)效應(yīng)、房產(chǎn)評估的評價標(biāo)準(zhǔn),并即將頒布和實施針對都市的評價標(biāo)準(zhǔn)[4]。可見,不同類型建筑的綠色標(biāo)準(zhǔn)也可以不一樣。此外,這里必須指出的是,不同區(qū)域的建筑、不論新建建筑還是既有建筑,其綠色標(biāo)準(zhǔn)的政策、標(biāo)準(zhǔn)要求必須是不斷提高的,不能倒退①。我國有一項規(guī)定是,提倡地方的綠色標(biāo)準(zhǔn)要高于全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),這一規(guī)定正體現(xiàn)了綠色標(biāo)準(zhǔn)的高要求趨勢。當(dāng)然,政策、標(biāo)準(zhǔn)的變化性、趨高性并不意味著在實施過程中可以恣意行事,因為在現(xiàn)代社會中,即使政策的干預(yù)也必須受法律實體目標(biāo)的引導(dǎo)和法定程序的約束。另外,完善綠色建筑政策、標(biāo)準(zhǔn)體系,還需要建立全面的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系。從目前我國頒布的綠色建筑相關(guān)法律法規(guī)來看,我們只有綠色建筑“節(jié)地”與“節(jié)能”方面的相關(guān)規(guī)定,而對于“節(jié)水”、“節(jié)材”以及建筑外環(huán)境保護方面尚未規(guī)定詳細的標(biāo)準(zhǔn)或者根本就沒有相關(guān)規(guī)定。綠色建筑是一個系統(tǒng)工程,各個部分之間存在相互影響和促進的關(guān)系,只有制定全面的綠色標(biāo)準(zhǔn),才能實現(xiàn)能效節(jié)約的zui大化。
三、綠色建筑發(fā)展的原動力———開發(fā)商還是消費者
前文提及,我國目前綠色建筑市場發(fā)展的一個主要障礙是,綠色建筑的私人受益者沒有覺醒②。綠色建筑所具有的節(jié)能、環(huán)保、舒適和低成本等優(yōu)勢,并未被消費者所認識和接受。目前國家對綠色建筑的宣傳范圍很有限,多停留在更有商業(yè)眼光的開發(fā)商層次。其實,綠色建筑法的調(diào)整對象應(yīng)包括更廣泛的四個方面的關(guān)系:(1)國家在綠色建筑活動管理、指導(dǎo)過程中發(fā)生的縱向關(guān)系;(2)不同*門、不同科技領(lǐng)域之間在研究、開發(fā)、協(xié)作和管理綠色建筑過程中所發(fā)生的橫向關(guān)系;(3)綠色建筑部品生產(chǎn)商與開發(fā)商之間發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系;(4)開發(fā)商與綠色建筑所有者、使用者(即消費者)之間的關(guān)系等。目前政府特別重視*、第二、甚至第三個關(guān)系,而對處于綠色建筑交易末端的消費者重視不夠。實際上,消費者的zui終選擇才是zui重要的,綠色建筑的使用者、所有者的需求和偏好是綠色建筑開發(fā)建設(shè)的zui終原動力。試想,如果消費者不認可、不接受綠色建筑,綠色建筑市場如何得以建立和正常運轉(zhuǎn)?所以綠色建筑法律和政策激勵的主體還應(yīng)當(dāng)包含甚至應(yīng)當(dāng)主要是消費者群體。在目前狀況下,注重綠色建筑法律關(guān)系中的“主體下移”是促進發(fā)展綠色建筑市場的主要努力方向。“主體下移”、重視消費者的制度主要包括以下兩個方面的內(nèi)容:一是明確和強化開發(fā)商綠色建筑中綠色信息披露的義務(wù)。如我國《節(jié)約能源法》第三十六條規(guī)定,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在銷售房屋時,應(yīng)當(dāng)向購買人明示所售房屋的節(jié)能措施、保溫工程保修期等信息,需在房屋買賣合同、質(zhì)量保證書和使用說明書中載明,并對其真實性、準(zhǔn)確性負責(zé)。這些規(guī)定似乎很完善,但是這些規(guī)定僅僅屬于“應(yīng)當(dāng)怎樣”的倡導(dǎo)性規(guī)范,對開發(fā)商的綠色信息披露義務(wù)的約束力還比較弱。在這種制度設(shè)計下,如果開發(fā)商對建筑物的綠色信息不予披露,也不會對消費者承擔(dān)法律責(zé)任③。筆者認為,解決問題更有效的辦法,可以從消費者權(quán)益保護和消費者知情權(quán)角度去尋找。房屋屬于消費商品,這一觀念早已被立法所接受,而且房屋還是消費者一生中zui大價值的消費品,這也已經(jīng)被我國居高不下的房價所證實。按照民法通則、合同法、消費者權(quán)益保護法等法律,將房屋納入交易客體、消費品和商品之列理所當(dāng)然。既然如此,那么針對于國于民如此重要的綠色建筑,將其中的綠色信息披露義務(wù)上升為開發(fā)商的強制性信息義務(wù),并規(guī)定開發(fā)商對消費者的相應(yīng)民事責(zé)任,是非常必要的。這樣,通過明確開發(fā)商的綠色信息披露說明義務(wù),實現(xiàn)消費者知情權(quán),就能夠促進消費者對綠色建筑的了解和激發(fā)購買行為。二是將綠色建筑中的綠色因素轉(zhuǎn)化為一定的*,明確體現(xiàn)于商品房交易價格中,鼓勵消費者購買綠色建筑。目前,在房屋價格的構(gòu)成中,沒有綠色優(yōu)惠的扣除這一部分內(nèi)容,這就使得消費者無法直接體驗綠色建筑給其帶來的實際益處。如果將建筑物的能耗測量計算清楚,將開發(fā)商和消費者分攤的成本比例、政府補貼等優(yōu)惠均在價格構(gòu)成中一一列出,讓消費者實實在在地看到綠色建筑的優(yōu)惠、成本的回收預(yù)期等,這在一定程度上必會促進消費者的積極購買行為。
四、綠色建筑的評價主體———開發(fā)商還是社會中介
目前,我國綠色建筑市場發(fā)展面臨的主要障礙還有市場誠信的缺乏問題。某一建筑到底是綠色的還是非綠色的?這是一個問題。由于建筑工程的復(fù)雜性以及科學(xué)技術(shù)信息在開發(fā)商與普通消費者之間的不對稱性,消費者往往對號稱“綠色建筑”的建筑持有懷疑態(tài)度。在開發(fā)商和開發(fā)商之間,如果缺乏科學(xué)的評價機制和體系,誠信的開發(fā)商和不誠信的開發(fā)商可能會同樣獲得綠色建筑的稅收優(yōu)惠、貸款貼息等益處[5]。因此,建立建筑能效測評標(biāo)識和綠色建筑評價制度,是解決市場信息不對稱、建立和發(fā)展綠色建筑市場的核心問題之一?;谶@一認識,我國正在推進建立綠色建筑評價體系。該體系包括建筑節(jié)能產(chǎn)品能效分級認證和能效標(biāo)識管理制度、節(jié)能建筑評定體系、建筑能耗性能評級和綠色建筑性能評定分級等等內(nèi)容。而要完成和實施該評價體系,就必須建立專業(yè)、客觀、公正的綠色建筑鑒定認證機構(gòu)及相關(guān)機制。
綠色建筑鑒定、認證服務(wù)中介的使命應(yīng)當(dāng)由誰來擔(dān)當(dāng)呢?常見的一種現(xiàn)象是,很多開發(fā)商單方面號稱自己所建造的建筑為綠色建筑。事實上,在綠色建筑法律關(guān)系的關(guān)聯(lián)主體中,除了開發(fā)商,還有消費者兩者都不能擔(dān)當(dāng)綠色建筑的鑒定、認證主體。因為他們是綠色建筑的開發(fā)建設(shè)者和使用者,都是綠色建筑的直接當(dāng)事人,當(dāng)然不能為自己的產(chǎn)品或消費品直接做裁判。那么,政府能否擔(dān)當(dāng)此任呢?也不能。因為一方面政府沒有能力提供這樣的專業(yè)服務(wù),另一方面,根據(jù)經(jīng)濟法原理,政府一般不能作為市場主體直接經(jīng)營。經(jīng)濟法原理認為,第三種力量———社會中介可以緩沖和克服公權(quán)力行使中的僵硬化和非專業(yè)化的缺陷,且社會中介是獨立的第三方主體,只有它才有可能向市場提供客觀、公正、專業(yè)化的技術(shù)認證、鑒定、信息咨詢等服務(wù)。所以,建筑能效測評和綠色建筑評價要由社會技術(shù)服務(wù)中介組織來完成,而不是由開發(fā)商(或者消費者)自己來承擔(dān),更不能由政府來承擔(dān)。